[38] 参见王贵松：《法院对法律冲突问题的应对：现状与前瞻》，《法商研究》2010年第2期，第66页以下。

法官、检察官遴选考试巡考的不是司法官遴选委员会主任，而是政法委书记，陪同人员分别是省高院院长和省检察院检察长。[8] 王治国、徐日丹、闫晶晶、程丁：《最高人民检察院检察官遴选委员会成立》，载《检察日报》2017年6 月30日，第1版。

在陈冀平主任委员的主持下，各位委员各抒己见，以理性、平和、专业、严谨、负责的态度进行工作，发表意见建议。（一）两高司法官遴选委员会遴选机制 最高人民法院与最高人民检察院的司法官遴选委员会分别成立于2017年6月22日和29日。（五）审议确定拟任法官、检察官的人选。当然，举行公开听证会只能算是较为特殊的程序，执行该程序成本比较高，对候选人的社会声誉也可能会造成某种负面影响，因而，这一程序不宜过多使用。这两个遴选工作办公室分别设在省高级人民法院和省人民检察院，它们在司法官遴选过程中起着非常关键的作用。

如果说法官遴选工作办公室和检察官遴选工作办公室是影响司法官遴选结果的有形机构，那当地党委政法委则算是一个随时可以改变遴选结果的无形机构了。尽管这两个办公室本身的很多决定都要经过司法官遴选委员会批准，但司法官遴选委员会本身就是由来自社会各界、各个领域的非同质人群组成，他们彼此之间往往并不熟悉，因此，司法官遴选委员会在很大程度上就是个松散的陌生人群体组织，要他们对这两个办公室的请示事项进行实质性审查，并在否定这两个办公室提出的方案的同时拿出一个更好的替代方案让这两个办公室去实施，那几乎是不可能的。在德国，尽管并不否认暂时性行政行为的阶段性规制效果与事实行为有别，[100]但是，这种被广为承认的规制效果只是暂时性的。

[6]在德日行政法上，其往往被称为行政许诺、[7]或行政承诺。实践中，这集中表现在公开化程序要求、以及 拘束力获得实体效果： （1）行政事前答复的公开化。[107] 刘芳：《贸易便利化下的海关行政裁定制度研究》，复旦大学法学院2011年硕士学位论文，第38页。[48] 德国《联邦行政程序法》第38条第（1）项规定：有关行政机关作出的有关以后作出特定行政行为或不作为的许诺，需要有书面方式方位有效。

[39]因此，它还有一个别名，被称为非正式建议（informal advice）。2000年《海关法》修订中增加的海关行政裁定条款，是行政事前答复在我国首次被正式立法。

在1974年的Tax Analysts and Advocates v.I.R.S.案中，哥伦比亚巡回上诉法院直接指出，类似于行政事前答复的私人信件裁定（letter rulings）不是《信息自由法》的自留地（returns），不能作为《信息自由法》的豁免对象，应该予以公开。但是，根据德国和我国台湾地区的研究，暂时性行政处分的法律效力却是十分有限的。其三，从比较法上的研究来看，一般也都会将行政事前答复归为类似于具体行政行为的行政处分之列。根据盐野宏教授的研究，行政事前答复在日本法上往往被称为回答，主要是指私人就自己的事业活动等是否成为具体的行政法令的适用对象（例如，不利处分的对象）而照会行政机关，行政机关对此作出答复的行为。

譬如，盐野宏教授就是将行政事前答复放在助成性行政指导类型中加以提及的，他曾十分谨慎地提醒说：在行政过程中所看到的表示行为之中，作为应当受到关注的行为形式，还有教示、确约和回答。[75] 陈春生：《行政法之学理与体系（二）》，元照出版社2007年版，第93页。[61]同时，在德国汉诺威第四十四届法学年会上，与会者也都认为：行政机关所为之承诺行为原则上不受形式拘束（Formbindung）而享有形式自由（Formfreiheit）。[116]根据国家税务总局2017年10月8日公开发布的《中国预约定价安排年度报告（2016）》显示，预约定价安排签署数每年保持在 10 份左右，其中单边预约定价安排虽然在数量上比较多，但呈逐年下降趋势。

譬如，在德国，《基本法》第80条让行政立法获得了消除不确定法律概念的正当角色。[60]而这在德国行政法传统中实际上是十分另类的。

但是，可以确定的是，在上世纪80年代末到90年代初，随着改革开放的推进，贸易自由化得以大幅度提升，行政两造交流更为频繁，通过答复以获知法律真实含义的需求愈发迫切。[50] 参见陈爱娥：《行政处分的对外效果、保证与行政罚的责任条件——行政法院八十八年度判字第四〇八一号判决评释》，《台湾本土法学杂志》2000年第15期，第90页。

[44]因此，在美国税法上，行政事前答复的制度原型应该是依申请做出的答复。但此时建立的公开制度，仍然只限于主动做出的答复类型，而并不包括依申请做出的答复。因此，最好的做法便是将1976年《税务改革法案》第6110节第（j）（3）部分抛向九霄云外，允许所有人都可以享受行政事前答复的拘束力。[80] 因此，盐野宏教授的认识并不具有代表性。[49]从本质上来说，它们都是要以一种类似于行政事前答复的方式，课予自己未来为特定公法上之作为或不作为的义务。譬如，对于海关行政裁定，有研究者专门就此展开过批判，认为将行政裁定行为作为一种抽象行政行为进行归类值得商榷，海关行政裁定更加符合具体行政行为的特征。

[26]与法律理性主义相比，行政法上的实用主义者们对于法律的不确定性，会选择坦然面对。[8]在英美行政法上，其往往被称为事先裁定（advance ruling）。

文章来源：《法制与社会发展》2019年第1期。[63]并且，他们还特别地做了如下说明：如果所有被公开的书面决定都具有先例效力，那么国税局将需要付诸比现在更多的审查程序。

进口或者出口相同货物，应当适用相同的商品归类行政裁定。[24] Jerome Frank, Law and The Modern Mind, Anchor Books, 1963,p.13. [25] 同注15，Timothy Wu文。

[39] 参见注36，Gerald G. Portney 文，第752页。[33]学者们一致认为，与其对非正式行政行为一味批判，不如在承认它的基础上，研究更为科学的控权方案。现阶段，尽管对于预约定价问题，我国现行立法已经基本齐备，但是，这既不能说明预约定价行为已经获得了实践认可，也不能说明行政事前答复在我国税务行政法上已经初具规模。尤其是在20世纪中叶以后，伴随着行政国家的出现，以及被戴维斯（K.C.Davis）反复批判的禁止授权原则（Nondelegation Doctrine）的退位，[16]行政立法在实用主义者的教条下获得了应有的正当性，它作为国会立法的替代品，从上世纪末直至今日，一直都在为规范主义的再次兴旺搭建舞台。

具体来说，这集中表现在如下两个方面： 1.从部门行政法向行政法总论中推进。越来越多的人主张，在法律不确定性问题日趋明显的当下，过分执着于行政事前答复的个案身份已经毫无意义。

在行政程序法立法过程中，可尝试以诸如确保行政效率之类的原则性条款做统一部署。根据Gerald G. Portney教授的研究，直至1960年以前，美国税法仅仅只是要求主动做出的答复应当在国内税收公告（internal revenue bulletin）上予以公开，但这也仅仅只限于一些与公共利益存有重要关联的领域，[45]并非所有公共裁定和税收裁定都应当公开。

[117]可见，实践层面的数据并不可观，行政事前答复的应用价值仍不明显。[122] 德国《联邦行政程序法》第38条非但在第（1）款中首先就行政事前答复的基本形式直接作出了规定，而且，立法者还在第（2）款中对于当事人听证以及其他官署或委员会的参与程序做了通盘性的程序布置。

对此，国内研究已有一定的关注。与早期的非正式行为不同，在被制度化以后的行政事前答复中，行政两造必须以书面形式交流。而且，不惟如此，为了使第43条更具操作性，2001年12月24日海关总署还另行发布了《海关行政裁定管理暂行办法》，为海关行政裁定配备了更为具体的行为规范，确立了更为细致的行动指南。戴维斯（K.C.Davis）在撰写《行政法总论》时，十分准确地指出：美国百分之九十的行政事务都是通过非正式方式作出的。

这一规定将类似与行政事前答复的税务事先核释行为，直接被划归成了行政规则。[112] 参见彭思群：《九龙海关试行商品税号预归类办法》，《中国海关》1994年第8期，第26页。

纳税人对其预期未来发生、有重要经济利益关系的特定复杂事项，难以直接适用税法制度进行核算和计税时，可以申请预约裁定。因此，从总体上来看，行政事前答复在税法上的制度布置仍然是十分有限的，这和海关法形成了鲜明对比。

在解答这一问题上，行政事前答复这一人类交流最为原始的方式，竟然通过制度化的引导，返璞归真地进入了行政法律体系中，成为化解法律不确定性问题的新型手段，并在国内外海关、税务、环保等部门行政法上广为应用，这不得不说是行政法上的一项创举。但是，随着行政事前答复制度化的推进，立法者却渐渐拉近了与常识之间的距离。

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